A partir de 1972, y hasta la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro, en 1992, se extiende el tercer período en la evolución del derecho ambiental en el ámbito internacional. En éste se redactaron los Principios de Conducta en el Campo del Medio Ambiente (1978) y la Carta Mundial de la Naturaleza (1982), ambos bajo la órbita del PNUMA, y se suscribieron numerosos tratados y acuerdos internacionales de suma importancia (incorporados por la Argentina a su legislación interna mediante leyes nacionales) como el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (incorporado por Ley 23.724) o la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (incorporado por la Ley 24.543).

Además, en 1983, la Asamblea General creó la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, cuyo informe “Nuestro Futuro Común” (1987) significó “un cambio notable en la cosmovisión ambiental, desde que el concepto de un mundo dividido en compartimentos según las jurisdicciones nacionales, o las actividades o las diferentes áreas de preocupación ambiental se disolvió: no había diferentes crisis ecológicas sino que todas eran parte de una misma y única.” (1)

“Nuestro Futuro Común” brindó una definición de “desarrollo sostenible” que introduciría el concepto en el ideario colectivo de tal forma que se transformó en el estandarte indiscutido de todo trabajo en pos del equilibrio entre el desarrollo humano y la calidad del medio ambiente.

Éste expresa que el desarrollo sostenible es aquel” que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades”. Es decir, un proceso de cambio hacia mejores niveles de vida, enmarcado en la responsabilidad social, económica, cultural y ambiental de respetar el derecho de las próximas generaciones a gozar de las mismas oportunidades de desarrollo en un medio ambiente sano y equilibrado. El desarrollo económico y la protección ambiental deberían, según el informe, tratarse como una sola cuestión.

Este tercer período culmina con la Conferencia de Río de Janeiro, en la que se adoptaron tres instrumentos que, aunque meramente declarativos, continuaron la importante labor de construir el indispensable consenso global de carácter moral que luego forzaría la suscripción de trascendentales instrumentos vinculantes como el Protocolo de Kioto. Ellos son la Agenda 21, como plan de acción mundial para promover el desarrollo sostenible, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y la afirmación de Principios sobre Bosques.

Resulta muy importante destacar la introducción, en la Declaración de Río, del principio precautorio (art. 8), el de contaminador-pagador (art. 7), y el derecho a la información en materia ambiental (art. 10), de los cuales hablaremos en el futuro.

El cuarto período en la evolución del derecho ambiental internacional sería el que corresponde a la protección sistémica del ambiente humano, en la actualidad.

Un período de integración condicionado por altas expectativas. Así, no sólo se suscribió el Protocolo de Kyoto a la convención marco de las Naciones Unidas sobre cambio climático, sino también instrumentos como la Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos a la navegación (1997) o la Convención sobre el acceso a la información y la participación del público en el proceso de toma de decisiones y el acceso a la justicia en temas ambientales (1998).

(1)  Julio Barboza, op. cit., p 463

La protección del  ambiente, al igual que cualquier otro objeto de interés humano, también es objeto de normas. En este sentido, el derecho ambiental ha experimentado una notable evolución desde su aparición en la segunda mitad del siglo XIX. Siguiendo a Julio Barboza (1), podemos dividir esa evolución en cuatro etapas o períodos: a) protección de los recursos naturales individualmente considerados; b) protección del medio ambiente como tal; c) la protección del medio ambiente en relación con el desarrollo humano; y d) la protección sistémica del ambiente.

El primero de ellos se relaciona con la protección de los recursos naturales individualmente considerados, sobre todo aquellos relacionados con los recursos vivos del mar. Esta etapa es una consecuencia natural de la carrera por la apropiación de recursos en un mundo de industrialización creciente y espacios cada vez más reducidos. Aparece en esta primera etapa una cierta conciencia acerca de las consecuencias que el desarrollo y la industrialización tienen sobre los recursos naturales, por lo que comienzan a buscarse instrumentos jurídicos para limitar el desarrollo industrial de los Estados, y la explotación de ciertos recursos naturales. Sin embargo, tal y como lo explica Barboza, los recursos son tratados en forma individual, sin tener en cuenta sus relaciones con el medio en que se encuentran, y entendiendo a los recursos que se hallan en los espacios comunes (como el alta mar) como elementos sin dueño (res nullius) susceptibles de apropiación sin límites por cualquier sujeto.

El segundo período concurre con la etapa de organización internacional que se experimentó en el mundo a partir de 1945, y que se inicia con la creación de la Organización de las Naciones Unidas. Si bien no existe en la carta de las Naciones Unidas una mención expresa al ambiente, comienza a manifestarse la preocupación ambiental por las posibles consecuencias de actividades como la producción de energía nuclear o el transporte marítimo de petróleo, y empieza considerarse como prioritaria la relación entre el desarrollo económico y social y el medio ambiente.

En este período se desarrollaron valiosas conferencias internacionales (2) que comenzaron a instalar definitivamente la preocupación por la protección de la Tierra en la agenda de los países miembros. Esto legitimó e impulsó un debate mucho más profundo a través del cual se comenzó a advertir que el ambiente no era un mero factor de desarrollo económico, y que requería urgente atención y cuidado.

Así, en 1972, se celebró en Estocolmo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, en cuya Declaración puede advertirse por primera vez un compromiso amplio con la situación crítica del medio ambiente, sentando las bases conceptuales y programáticas de los futuros esquemas de protección ambiental, e inaugurando una nueva etapa en la evolución de la conciencia humana en cuanto al cuidado de su hábitat (3).

(1) Julio Barboza, Derecho Internacional Público, Zavalía, Buenos Aires, 2000

(2) Como la conferencia sobre la conservación y utilización de los recursos en 1949, o la Conferencia sobre los recursos vivos del mar en 1954.

(3) El apartad0 4 de la Declaración de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano dice: “El hombre debe hacer constante recapitulación de su experiencia y continuar descubriendo, inventando, creando y progresando. Hoy en día, la capacidad del hombre de transformar lo que le rodea, utilizada con discernimiento, puede llevar a todos los pueblos los beneficios del desarrollo y ofrecerles la oportunidad de ennoblecer su existencia. Aplicado errónea o imprudentemente, el mismo poder puede causar daños incalculables al ser humano y a su medio. A nuestro alrededor vemos multiplicarse las pruebas del daño causado por el hombre en muchas regiones de la Tierra: niveles peligrosos de contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres vivos; grandes trastornos en del equilibrio ecológico de la biosfera; destrucción y agotamiento de recursos insustituíbles y graves deficiencias, nocivas para la salud física, mental y social del hombre, en el medio por él creado, especialmente en aquel en que vive y trabaja.”

http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1282258

La reforma constitucional de 1994 supo zanjar esta discusión, y recogiendo los criterios más modernos en materia de protección constitucional del ambiente, incorpora el nuevo artículo 41 que establece, en su párrafo tercero, que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que ellas alteren las jurisdicciones locales”. Este párrafo pone fin al problema de las competencias en el ejercicio del poder de policía ambiental, a partir de lo cual el Congreso Nacional sancionó normas como la Ley Nacional de Política Ambiental (25.675).

Pero el nuevo artículo 41 no sólo resuelve el problema de las competencias legislativas, sino que, por sobre todo, otorga rango constitucional a la protección ambiental y consagra como derecho (y deber) fundamental de los ciudadanos el goce y cuidado de un ambiente sano y equilibrado, integrando también la noción de desarrollo sostenible, y los principios elementales de la Declaración de Río.

Pero ello no es todo. El artículo 41, en su segundo párrafo, establece con claridad la responsabilidad del Estado en cuanto a la salvaguarda de ese derecho, disponiendo que las “autoridades proveerán a la protección de este derecho”, así como también “a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales”.

Tal como lo señala Mariana F. Valls, al utilizar la expresión “las autoridades…” el artículo se refiere a la autoridad en sentido genérico, en forma comprensiva de los tres poderes del Estado, incluyendo a los ámbitos locales, al Ministerio Público (art. 120 CN) y al Defensor del Pueblo (art. 86 CN). Pero a pesar de que el mandato alcanza a todas las “Autoridades de la Nación”, también se está presumiendo la existencia de una autoridad especialmente dedicada a la materia (1).

Desde la creación de la Secretaría de Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano, en 1973, la formulación, ejecución, coordinación e implementación de las políticas ambientales nacionales han estado a cargo de innumerables órganos del Poder Ejecutivo, en una danza alienada de facultades atribuidas y quitadas a diversos ministerios y secretarías, creadas y eliminadas por decreto con una rapidez alarmante que evidencia la improvisación que nos gobierna desde hace décadas.

He aquí un análisis general acerca de las principales autoridades con competencia ambiental que han existido desde 1973, cuando la derogada Ley 20.524 de Ministerios dispuso la creación de la SERNAH:

Ley 20.524 (derogada). Crea la Secretaría de Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano, bajo la órbita del Ministerio de Hacienda. La Ley 22.520 (1981) crea el Ministerio de Salud Pública y Medio Ambiente. El Decreto 22/81 crea la Subsecretaría de Medio Ambiente. La Ley 22.641 (1982) modifica la Ley 22.520, y la Ley 23.023 (1982) modifica las leyes 22.520 y 22.641. El Decreto 132/83 establece entre las competencias del Ministerio de Economía y de Obras y Servicios Públicos las de entender en el relevamiento, conservación, recuperación, defensa y desarrollo de los recursos naturales; además de establecer la competencia general en materia ambiental del Ministerio de Salud y Desarrollo Social. El Decreto 479/90, elimina las Secretarías y Subsecretarías, y reacomoda atribuciones y competencias. El Decreto 1.884/90, modifica el Decreto 479/90. El Decreto 667/91 aprueba la estructura organizativa del Ministerio de Salud y Acción Social, y crea la Subsecretaría de Vivienda y Calidad Ambiental. El Decreto 2.419/91 crea la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNyAH) en el ámbito de la Presidencia de la Nación destinada al fomento, protección, recuperación y control del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales renovables. Tiene a su cargo la coordinación entre organismos con incumbencia en materia ambiental (art. 2) pasando a depender de esta nueva Secretaría: la Administración de Parques Nacionales, la dirección Nacional de Recursos Naturales (dependientes hasta entonces de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca), y el Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología Hídricas (anteriormente dependiente de la Secretaría de Obras Públicas). El Decreto 177/92 aprueba los objetivos de la SRNyAH que será la autoridad de aplicación de las leyes 22.421 (2), 22.428 (3), 23.922 (4), 24.040 (5) y 24.051 (6). El Decreto1381/96 convierte la SRNyAH en Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS). El Decreto 146/98 aprueba la nueva estructura organizativa de la SRNyDS y transfiere varios organismos públicos a su órbita, modificando la anterior estructura organizativa erigida por el Decreto 1381/96.(7)

La Ley 25.233 (1999), crea el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente cuya competencia es entender en todo lo inherente a “la promoción y asistencia social, la protección de la familia, el medio ambiente y el deporte” (art. 23 bis). El Decreto 20/99 crea la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental, y la Subsecretaría de Ordenamiento y Política Ambiental, conviviendo bajo el mismo Ministerio con otras tales como la Secretaría de Deporte y Recreación y la Secretaría de 3ra Edad y Acción Social. El Decreto 677/2000 transfiere al Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente “el personal, el presupuesto, el patrimonio, y competencia asignadas anteriormente a la Ex Secretaria de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Presidencia de la Nación”, con excepción de todo lo relativo a la Subsecretaría de Recursos Hídricos. El Decreto 148/2001 transfiere al Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente el Instituto Nacional del Agua y del Ambiente (en adelante Instituto Nacional del Agua), organismo descentralizado de la Subsecretaria de Recursos Hídricos, dependiente de la Secretaria de Obras Publicas del Ministerio de Infraestructura y Vivienda, junto con la Dirección de Control de la Contaminación. El Decreto 1454/2001 amplia las atribuciones del Ministerio de Desarrollo social y Medio Ambiente. El Decreto 355/2002 modifica la Ley de Ministerios y reformula las competencias del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (en adelante Ministerio de Desarrollo Social), manteniendo aún las competencias en materia ambiental.

El Decreto 141/2003 traslada nuevamente las competencias en materia ambiental al Ministerio de Salud. El Decreto 295/2003 recrea la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, nuevamente bajo la órbita del Ministerio de Salud. El Decreto 487/2004 dispuso la reestructuración de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, y la creación de la Subsecretaría de Planificación, Ordenamiento y Calidad Ambiental, y la Secretaría de Recursos Naturales, Normativa, Investigación y Relaciones Institucionales. El Decreto 923/2004 cambia la denominación del Ministerio de Salud por la de Ministerio de Salud y Ambiente. Finalmente, el Decreto 828/2006 transfiere al Jefe de Gabinete todas las competencias en materia ambiental que se hallaban en el Ministerio de Salud y Ambiente, y el Decreto 830/2006, transfiere las unidades organizativas de la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable, con sus respectivas competencias, cargos, dotaciones, créditos presupuestarios y bienes a la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros, a cargo de Alberto Fernández. Quedan entonces también bajo la esfera de la Jefatura de Gabinete la Subsecretaría de Coordinación de Política Ambiental, la Subsecretaría de Ordenamiento Ambiental y la Subsecretaría de Gestión Ambiental.

Tan sólo desde el año 2003 hasta hoy, los principales encargados de “proveer la protección” del derecho de los ciudadanos a un ambiente sano y equilibrado, apto para el desarrollo humano sostenible, se han encontrado bajo la esfera de dos Ministerios diferentes, y la Jefatura de Gabinete. Y desde 1973, han sido alojados y desalojados del Ministerio de Economía, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Salud, la Jefatura de Gabinete y la Presidencia. Todo ello sin contar los innumerables organismos, como la Subsecretaría de Recursos Hídricos, que tienen competencias ambientales y que se encuentran aún distribuidos entre los demás ministerios.

La volatilidad institucional que siempre ha caracterizado a la Argentina se evidencia aquí notablemente. Y explica en cierto punto (pero de ninguna manera justifica) la absoluta ineficacia de las iniciativas ambientales que se han ido anunciando a lo largo de los años.

La Argentina podrá ser la primera en firmar e incorporar a su legislación las más novedosas convenciones sobre protección del ambiente, dictar infinidad de leyes modelo o brindar inolvidables discursos ante la comunidad internacional, pero una y otra vez se delata a sí misma. Los hechos demuestran el carácter secundario o terciario que las “Autoridades de la Nación” le han asignado y le asignan a la protección del medio ambiente, y a su articulación integral con el desarrollo económico, social y cultural del ser humano. Todo ello, demás esta decirlo, a pesar del claro mandato constitucional.

(1) Mariana F. Valls, Derecho Ambiental: Los grandes problemas ambientales que enfrenta la Argentina a fin de siglo, Ciudad Argentina, Buenos aires, 1999, pp 40-41.

(2) Ley de Protección de la Fauna Silvestre.

(3) Ley de Conservación y Recuperación de Suelos.

(4) Ley Nacional de aprobación convenio sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, suscripto en Basilea, Suiza.

(5) Sobre el control de fabricación y comercialización de sustancias agotadoras de la Capa de Ozono

(6) Ley Nacional de Residuos Peligrosos

(7) Mariana F. Valls, op. cit., pp 41/42

Esta simple aunque efectiva disposición medieval aplica uno de los conceptos más relevantes de la hoy denominada “Prevención del Crimen a través del Diseño Ambiental” (CPTED según su sigla en inglés), un conjunto de prácticas en el diseño de los espacios (públicos y privados) cuya aplicación ha sido objeto de estudio durante los últimos años.

Es un hecho que las conductas antisociales ocurren con mayor frecuencia en aquellos espacios en los que: a) quienes las cometen pueden actuar sin temor a ser vistos; b) en donde dichas conductas no atraen la atención; o c) en donde simplemente se sienten seguros de que nadie actuará en consecuencia. Todos estos puntos se relacionan con la perspectiva de los perpetradores respecto de la oportunidad del crimen.

En el trabajo titulado “Safer Places: The Planning System and Crime Prevention” (1), esta perspectiva se define como “la percepción [de los delincuentes] del esfuerzo, los riegos y las recompensas derivadas de la ofensa, en relación a los recursos”. En otras palabras, se trata de una especie de relación entre costo y beneficio.

Si un potencial ladrón percibe que las posibilidades de ser descubierto y/o detenido son remotas dada alguna de las tres circunstancias señaladas anteriormente, esto lo alentará a cometer delitos aún frente a la perspectiva de un botín exiguo o nulo. Por otro lado, diferente será el resultado si el mismo sujeto se encuentra en un espacio en el cual sus acciones no sólo pueden ser fácilmente identificadas, sino que existe la posibilidad cierta de encontrarse con personas preparadas, dispuestas o capaces de vigilar e intervenir (desde un simple transeúnte hasta un agente de policía).

Si bien los crímenes o las conductas antisociales como el vandalismo no pueden (ni deben) explicarse en la perspectiva de la oportunidad, lo cierto es que la comprensión de este fenómeno resulta útil para trabajar sobre la seguridad de espacios concretos.

El Departamento de Justicia de los Estados Unidos (2) señala a la vigilancia como uno de los ejes principales del CPTED, junto con la territorialidad, el apoyo al desarrollo de actividades legítimas, el control de los accesos y el mantenimiento. En tal sentido, establece que el CPTED implica la implementación de estrategias para modificar de forma directa un área o espacio aprovechando valores ambientales pre-existentes o modificando características de diseño o la condición de áreas particulares en el esfuerzo de reducir la criminalidad.

En ese contexto, la “vigilancia” implica el incremento de la visibilidad por medio de medios naturales, formales y/o mecánicos. Dicha vigilancia se denomina “natural” cuando quienes actúan como sujetos de la misma no se encuentran específicamente destinados al fin de la prevención de conductas antisociales (guardianes de plaza, agentes de policía), sino que son simples usuarios o transeúntes.

El fortalecimiento de la vigilancia natural se logra a través de diversas acciones. La primera de ellas debe ser la promoción de actividades legítimas en el espacio en cuestión. La presencia de usuarios disminuye sensiblemente la comisión de delitos graves (violaciones, abusos, robos, venta de estupefacientes), aunque puede incentivar la presencia de carteristas y otros delincuentes menores si es que no existe una acción rápida y efectiva de los agentes formales de seguridad ante la alarma o denuncia de quienes utilizan el espacio.

Otra de las acciones fundamentales es la eliminación de las barreras visuales (tal y como lo dispuso Eduardo I). En espacios públicos ya constituidos, la eliminación (o reducción) de obstáculos visuales y puntos ciegos implica una práctica de implementación sencilla, económica e inmediata que no sólo evita el ocultamiento sino que también potencia la vigilancia natural.

En situaciones normales, la gran mayoría de los potenciales criminales busca el anonimato con el fin de evitar ser vistos o reconocidos. Es por ello que el fortalecimiento de la visibilidad genera lo que se denomina como “efecto de exposición”, es decir, la sensación siempre latente de que la conducta antisocial puede ser expuesta frente a las autoridades por cualquier persona, en cualquier momento. Un efecto de tipo panóptico que no sólo limita el accionar de potenciales delincuentes, sino que también refuerza  la sensación de seguridad de los usuarios.

(1)   Office of the Deputy Prime Minister, Safer Places: The Planning System and Crime Prevention, 2004, UK.

(2)   Center for Program Evaluation and Performance Measurement, Bureau of Judicial Assistance, US  Department of Justice

Furthermore, it is commanded that highways from one trading town to another shall be enlarged wherever there are woods, hedges, or ditches; so that there shall be neither ditches, underbrush, nor bushes for two hundred feet on the one side and two hundred feet on the other, where men can hide near the road with evil intent; yet so that this statute shall not apply to oaks or to any great trees, so long as they are cleared underneath….

Moreover, it is commanded that every man shall have in his house arms for keeping the peace according to the ancient assize…

Winchester, 1285 d.c.

A pesar de que mucho se ha dicho (y mucho más podría decirse) respecto de esta ley que reemplaza a la Ordenanza 41.115, lo cierto es que introduce  una figura publicitaria muy interesante. Se trata del telón publicitario, una de las pocas propuestas incluidas en el ambicioso proyecto original del Poder Ejecutivo que han sobrevivido al trámite legislativo.

El telón publicitario consiste básicamente en la posibilidad de colocar publicidad en el telón de obra que vaya cubrir la fachada de un edificio que se encuentre en construcción, reparación o restauración.

A primera vista, y conociendo la idiosincrasia de los porteños, parece un instrumento peligroso que no aporta a la ciudad más que contaminación visual.

Sin embargo, la posibilidad de que el telón de obra cuente con publicidad favorece la restauración y recuperación de fachadas, ya que le otorga al consorcio una poderosa herramienta para financiar las obras, siendo que hoy la estética se encuentra notablemente relegada entre las prioridades de la mayoría de las administraciones.

Por otro lado, el permiso para este tipo de publicidad es exclusivamente temporal, y para tramitarlo se debe presentar el proyecto específico adaptado al edificio y a su entorno, y aún así se encuentra condicionado al permiso de obra que corresponda.

De tal forma, contar con un anuncio sobre el telón de una obra durante 6 meses (o 12 como máximo, según las circunstancias), si bien puede resultar una inconveniencia circunstancial, puede asegurarle a la ciudad un adecuado mantenimiento de su estética edilicia. Un elemento que, a pesar de su carácter intangible, es considerado de orden público por definir nuestra identidad urbana.

“4.4.1 GENERALIDADES SOBRE ARQUITECTURA Y ESTETICA URBANA

La estética edilicia es de orden pública. Todas las fachadas o paramentos exteriores de un edificio pertenecen al bien estético de la Ciudad.

Ningún edificio o parte de él, con frente a vía pública podrá contrariar la armonía del conjunto edilicio, cualquiera sea el estilo de la arquitectura adoptada o el carácter del edificio.

Los principios urbanísticos privan sobre las conveniencias particulares y ninguna razón podrá sobreponerse a ellos.

Las partes exteriores de los edificios corresponderán en sus conceptos y lineamientos a los principios fundamentales de la estética arquitectónica teniendo en cuenta su emplazamiento y el carácter del lugar”.

Publicidad en el entorno de Plaza de la República

Sin embargo, y a pesar de que este concepto es intensamente combatido por la industria publicitaria, la idea ha sido adoptada por gran parte de los seres urbanos, que comienzan a notar cómo un cartel puede desfigurar el perfil de un edificio, o incidir en un accidente de tránsito.

Quienes se llevan la parte del león siempre han pretendido que, como en el derecho, la carga de la prueba recaiga sobre quien alega el hecho. Es decir que quienes invocan la existencia de la contaminación visual deberían aportar los elementos que demuestren su existencia. Pero si bien este argumento les ha valido décadas de ventaja, nociones como la de “paisaje urbano” han ido recalando en la conciencia colectiva, generando una suerte de presunción en contrario de la publicidad, que ha logrado en muchos lugares la inversión de la carga de la prueba.

Muestra de ello es la impronta que en los últimos años ha marcado la renovación de diversas legislaciones locales latinoamericanas respecto de la publicidad exterior, evolucionando desde la mera regulación de una actividad considerada de segundo orden hasta la protección de un valor intangible como lo es el paisaje urbano.

La consideración del paisaje urbano como bien tutelable ha significado una victoria vital para los “proteccionistas”, en la que se ha cimentado gran parte de su avance en el terreno legislativo y en la realidad de las ciudades.

El paisaje de una ciudad es el aspecto visible de un esquema relacional único e irrepetible entre las condiciones, circunstancias y elementos, naturales y/o artificiales, de un determinado espacio urbano. Esto puede verse afectado o deteriorado por la mezcla inadecuada de usos de diversa calidad e intensidad, entre los cuales se desataca la publicidad exterior.

En este contexto, y siendo evidentes los efectos de la proliferación indiscriminada de gigantografías, anuncios monumentales o marquesinas, la pregunta obligada parece ser cuál es el límite de lo razonable.

Así, el asunto no debería centrarse en cuanto prohibir, sino en cómo y donde acentuar los instrumentos de protección del paisaje, y cómo, donde y cuanto abrir el juego a la comunicación publicitaria, a través de proyectos que se desarrollen en el marco de una meditada interpretación del entorno.

Las condiciones de igualdad en el uso y goce del espacio público están determinadas por la ley, con el objeto de establecer límites comunes que aseguren la posibilidad de que todos individualmente podamos aprovechar los mismos elementos con el mismo alcance. En ese sentido, por ejemplo, la razón por la cual vandalizar un monumento constituye una contravención resulta clara: el monumento tiene un fin y un sentido, y pintarlo cercena el derecho de los demás a disfrutarlo en las condiciones en las que fue concebido.

Sin embargo, lo que puede no resultar tan claro es por qué la ley ampara, y en ciertos casos promueve, que determinados individuos utilicen el espacio público de formas que el común de la ciudadanía no puede, excediendo claramente lo que el Derecho Administrativo denomina “uso común” del dominio público.

Sin duda las condiciones particulares del espacio público hacen que éste sea un enclave preciado para el desarrollo de cualquier actividad que requiera público (audiencia, usuarios, clientes, espectadores, etc.). El privilegio de la inmediatez con miles de personas que forzadamente se han de topar con la oferta parece demasiado frente al derecho normal que el resto de la ciudadanía tiene respecto del espacio público. Más aún si consideramos que muchas  de esas actividades implican directa o indirectamente un impacto negativo sobre el espacio físico en el cual se desarrollan.

¿Por qué entonces nuestras leyes promueven estos privilegios, obligando a la Administración Pública a otorgarlos y a velar por su efectiva concreción?

Marienhoff advierte acerca de estos usos especiales, definiéndolos como “aquellos que el ciudadano hace previa autorización de la Administración Pública, conforme al ordenamiento jurídico, por contraposición al uso común que es el que todos los ciudadanos pueden realizar por igual y por sí mismos sin necesidad de autorización especial del Estado”.

Vemos aquí los elementos necesarios para que este tipo de usos sea posible: a) que dicho uso especial sea conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico; y b) que exista una autorización previa por parte de la Administración Pública, la cual por lo general se materializará mediante un permiso de uso.

Todos los usos especiales deben fundamentarse en razones de interés público, más allá de que exista un claro y bien diferenciado beneficiario. Es decir que los usos especiales, si bien favorecen a determinados particulares, deben hallar su raíz en razones como la equidad social,  la promoción cultural o el desarrollo económico, y tender a la satisfacción directa o indirecta de necesidades colectivas.

De este modo, si bien requieren un esfuerzo de toda la sociedad ya que ésta relega parte de su derecho al uso común de los bienes del dominio público, los usos privativos o especiales aseguran un retorno que se reputa acorde al esfuerzo que está realizando la comunidad.

Un claro ejemplo de ello es lo que sucede con los quioscos de diarios, revistas y afines que se encuentran instalados en las aceras. Dichas estructuras se ubican en posiciones de gran privilegio, y amparan una actividad comercial de buen rédito. Sin embargo, la venta de material periodístico en la vía pública constituye una actividad de suma importancia desde el punto de vista cívico y cultural, ya que es el lógico y necesario nexo que pone al alcance de los vecinos los frutos de la libertad de prensa y de opinión, indispensables para el fortalecimiento de la cultura democrática (lo cual se potencia cuando se trata de quioscos de barrio en los que se distribuyen los periódicos y revistas locales o zonales).

Lamentablemente, los problemas respecto de los aprovechamientos del espacio público no radican en los usos especiales en sí, sino en los abusos que se cometen al amparo de los permisos otorgados por la Administración a la luz de la normativa vigente.

En el caso de los quioscos de diarios, el verdadero problema no es que se ubiquen en las aceras, sino que violando las condiciones establecidas por la ley y por los respectivos permisos, la gran mayoría de los permisionarios cometen innumerables infracciones que avasallan los derechos del resto de la ciudadanía más allá de lo que establece la ley, fuera de toda razón y justificación, en la búsqueda de maximizar sus propios beneficios. Así, por ejemplo, vemos como se extienden los espacios de ocupación mediante anexos expresamente prohibidos como mesas, sillas, anaqueles, porta revistas colgantes y otros elementos que acaban configurando verdaderos perímetros de exclusión sobre lo cuales los peatones no pueden circular; o advertimos la venta de material no permitido, infracción lamentablemente común que muchas veces se transforma en un delito que atenta contra la esencia misma de la actividad (como lo es vender material audiovisual pirata).

Siendo éste sólo un ejemplo de los tantos que podemos encontrar en el espacio público (y entre los que podemos incluir a las ferias de artesanales, las ferias de compra, venta y canje de artículos usados, el expendio de alimentos, las actividades de danza y música, o los lustrabotas, sólo por citar algunas), es posible advertir que el problema no es el uso especial en sí, sino los abusos que por lo general conllevan.

Y si bien es cierto que la Administración Pública es la que, en ejercicio del poder de policía, debe fiscalizar y asegurar el cumplimiento de las condiciones de los permisos que otorga, no es menos cierto que resulta un rasgo cultural característico el pretender aprovecharnos de la imposibilidad de un control estricto y permanente, sin reflexionar acerca de a  quienes podemos afectar con nuestros abusos.

¿Es realmente necesario que sea un inspector quien me indique que con las mesas que dispuse en la acera, más allá de lo que indica mi permiso, genero peligro o niego el paso a las personas con movilidad reducida? ¿No resulta evidente, más allá del control bromatológico de rigor, que si rompo la cadena de frío o no mantengo las condiciones higiénicas que se me exigen pongo en riesgo la vida de quienes me compren un alimento al paso?

La incivilidad parece ser la que dicta  hoy los parámetros de conducta de los seres urbanos, mientras que l individualismo exacerbado bloquea la visión integradora que debe primar en el uso y goce del espacio público. Y si bien es cierto que el Estado debe velar porque nuestros espacios comunes sean verdaderamente de todos y para todos, somos nosotros, los ciudadanos, los que debemos comenzar por deshacernos de nuestro autismo social para que las acciones de los gobiernos locales resulten verdaderamente sostenibles.

Habían pasado varios meses desde la última visita a la casa de mi abuela, en la localidad de Coronel Brandsen. A los 83 años ella vive sola y es maravillosamente autosuficiente. En su hogar ella cocina, lava, barre y… ¡separa en origen!

Cuando llegué a su casa, y conociendo ella mi interés por el espacio público, lo primero que hizo luego de saludarnos fue contármelo todo acerca de su experiencia como generadora responsable de residuos sólidos domiciliarios.

Honestamente, quedé sorprendido. Mi abuela asumió con verdadera convicción su compromiso con el medio ambiente, y desempeña su rol con rigor y entusiasmo, impulsada por la certeza de que ella es parte vital de la diferencia. Sin embargo, lo que más me impactó fue su genuino desconcierto cuando, al preguntarme acerca de cómo se realiza en Buenos Aires la separación en origen, le contesté que la gran mayoría de los porteños nos deshacemos de nuestros residuos indiscriminadamente.

Manejando de regreso  me empeñé en buscar alguna excusa que me eximiera de la responsabilidad de contribuir sin razón al aumento sostenido de la cantidad de residuos que genera nuestra ciudad. Sin embargo, todas las razones que podía encontrar me acercaban más y más a la convenienccia de separar en origen, y con cada nueva idea mi vergüenza frente al ejemplo de mi abuela aumentaba exponencialmente.

La basura se encuentra al tope de los reclamos de los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires. Y la realidad es que la ciudad, entre las 19 y las 23 horas, es un verdadero basural. Lo primero que me pregunté fue porque los días sábados la ciudad luce impecable. Y la respuesta es simple: los sábados no hay recolección de residuos y, por lo tanto, no hay bolsas en las calles que los recuperadores puedan abrir en busca de los residuos con valor.

En ese momento comprendí que el verdadero quid de la cuestión se encuentra en los hogares, y no en la calle como muchos preferimos creer. Aunque contribuye, el problema no radica en que los recuperadores abren las bolsas y lo que no pueden aprovechar lo dejan tirado en el espacio público. El verdadero problema se encuentra en que los obligamos a hacer el trabajo que en realidad le corresponde a los generadores: separar.

Para quienes los beneficios ambientales (económicos y sociales) de mediano y largo plazo no son suficiente motivación para separar en origen, y aunque no debe ser motivo de orgullo, existe un beneficio que puede resultar más inmediato y evidente que “salvar el planeta”. Si separamos en origen, muy pronto nuestras calles lucirán limpias.

La discriminación de los residuos conlleva el hecho de que los recuperadores no deban abrir las bolsas de basura en busca de algo que aprovechar, sino tan sólo inspeccionar las bolsas cuyo contenido específico es, efectivamente, material recuperable. Sin embargo, esto implica el desarrollo de un leguaje común entre los generadores y los recuperadores mediante el cual, por un lado, los segundos reconozcan inmediatamente cuales son las bolsas en las que se encuentran los residuos con valor, y por el otro confíen en que no habrá nada para reciclar en las restantes bolsas.

Quizá ver el resultado inmediato de la separación en origen, que en definitiva es el de menor importancia relativa, nos entusiasme y nos ayude como ciudadanos a elaborar la abstracción necesaria para advertir el verdadero peligro que para nosotros y para nuestros hijos representa la generación y disposición indiscriminada de todo tipo de residuos.

Por lo pronto, y gracias al poderoso ejemplo de una activista de 83 años, he comenzado ya a recorrer ese camino. Espero que a lo largo del mismo yo sea capaz de transmitir tan efectivamente lo que mi abuela ha logrado grabarme a fuego: todos podemos hacerlo; todos debemos hacerlo.

Desde las cavernas hasta las ciudades modernas, siempre han existido espacios de socialización, articulación e intercambio en el cual confluyen los miembros de una comunidad intentando satisfacer sus más diversas necesidades.

El siglo XXI encuentra a más del 50% de los seres humanos habitando áreas urbanas. Allí, el espacio público representa un espacio único de oportunidad que funciona como núcleo vital del desarrollo social, cultural y económico de una comunidad.

En ese contexto, resulta indispensable preguntarse: ¿cuál es el verdadero valor del espacio público en la vida del ser urbano? ¿Qué nivel de prioridad deberían asignarle los gobiernos locales en sus programas de gestión? ¿Cuál es el impacto real de una adecuada gestión del espacio público? Y, sobre todo, ¿cómo podemos mejorar nuestra calidad de vida a través de la protección y el desarrollo del espacio que por naturaleza nos es propio?

Las respuestas (o, al menos, alguna respuesta) a estas y otras tantas interrogantes son las que, con su ayuda, intentaremos descubrir en este espacio. Ello, con un objetivo simple: promover un espacio público digno que, a su vez, nos dignifique como ciudadanos y habitantes de una de las invenciones más hermosas, complejas, dinámicas y peligrosas de la humanidad: las ciudades.